《瞭望》文章：“二元结构”新挑战

　　中国的“二代移民”面临着融入城市社会的难题，须避免这种矛盾以某种极端的方式表现出来

　　截至2009年，中国的城市化率已经达到46.6%，且以每年一个百分点左右的速度增长，在几年之内城市化率就将过半。但是，在快速城市化的进程中，旧有的二元结构尚未完全打破，城乡之间由于户籍等因素形成的藩篱长久存在，新的二元结构正在凸显——大量城市外来务工者并未融入成为真正的“城市人”，也还没有充分感受到城市化带来的积极成果。

　　如何破除这双重的二元结构，考验着中国城市化的进程。

　　两亿“准城市人口”融入难题

　　有许多人在城市工作、生活，却没有享受到市民应有的均等的公共服务。上海社科院常务副院长左学金将这个群体称为“准城市人口”，他估计人数在两亿以上。他说，以常住人口计算，当前我国的城镇化率是46.6%，而我国城镇户口占总人口的比例只有约33%，这意味着有13.6%即1.82亿生活在城镇里的人没有城镇户籍。大量外来务工者来到城市，但并没有享受到与市民同等的待遇。

　　此外，还有多达4000万的失地农民。在城市化进程中，他们的土地被征用，一般就地转化为城镇户口，并没有真正融入城镇生活。

　　外来务工者群体的现状尤其令学者们感到忧虑。中国社会科学院副院长李扬说，中国的就业人口中，农民工占主导。外来务工者进城后一般就业于低技能、低收入的行业，同时没有组织，谈判能力又极低，所以工资水平低下。这导致在初次收入分配中劳动占比很低。

　　比经济收入更糟的是身份认同问题。农民进城谋生，但又不可能获得所在城市的户口，他们在许多方面不能与所在地居民享有同样待遇，尤其是他们的下一代不能享受平等的教育权。前几年法国出现移民区骚乱后，有识之士就提醒说，中国的“二代移民”同样面临着融入城市社会的难题。当他们无法接受正规的教育，又在城市中形成了较高的心理需求，不满足于社会地位低下而且报酬极低的体力劳动，另外也没有掌握相应的农业生产技术，无法回到乡土社会，这种矛盾可能会以某种极端的方式表现出来，比如犯罪。

　　在法国2005年移民不满引发的骚乱中，有五千多辆车被烧毁，其他的国家也不乏类似事情。欧盟“城市行动”项目主任彼得·拉姆斯登认为，这应该归咎于长期以来欧洲在移民政策方面的投资不足，移民没有好的养老金，没有好的医疗，住房也过于拥挤。“社会融合的过程不是一帆风顺的。”他说。

　　他建议中国在就业、住宅、医疗保健等方面提供咨询与服务，确保移民能感觉到自己有权利享受这些服务。

　　“农村人口进了城，尤其要保证他们拥有与城市人口均等的发展机会和教育机会。”诺贝尔经济学奖得主、美国普林斯 顿大学教授埃里克·马金斯说，这一点，只能依靠政府来完成。

　　以市场化方式突破户籍瓶颈

　　长久以来，户口清晰地划分着城与乡的边界。清华大学公共管理学院教授崔之元说，城镇户口代表的权利有五项，即就业、住房、教育、医疗和养老，而农村户口代表的权利有三项，即土地承包经营权、宅基地使用权和林权。

　　“把农村户口的三个权利转换成城市的五个权利，改革非常复杂，争议性也很大。”崔之元说。

　　尽管目前少数地区由于农村物质条件大幅提高，甚至出现了“非转农”现象，但城镇户口的福利含金量在绝大多数地区居高不下。而越是在城镇户口中附着较多福利内容的地区，公共服务均等化越难推进。

　　2010年8月以来，重庆开展迄今为止规模最大的户籍改革。计划在第一阶段即今明两年内，将330万农民转化为城市人口。为了鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房，重庆设计了一些创新性的政策：一是农民在转户后有3年的过渡期，在过渡期内仍享受各项土地收益。二是过渡期结束后的退出也不是剥夺性的，而是有偿退出。

　　在此之前，重庆还设立了全国首个农村土地交易所，农民通过土交所退宅基地，每亩可以拿到十多万元人民币，并且还可以申请公租房居住。“我觉得，重庆模式是令人兴奋的政策，值得大家关注。”崔之元说。

　　中国人民银行货币政策委员会委员、清华大学经济学教授李稻葵认为，改革户籍管理制度，全国不可能有统一的模式，但探索的大方向是一致的，即采取市场化方式来突破户籍制度的瓶颈。

　　他建议，在某些条件成熟的地区，可以借鉴国外的跨国移民的方式，向已经进城的、有工作的农民工或者外地工人先给一个“绿卡”，有长期居住权并享受本地居民待遇，这个绿卡可以发给用人单位，用人单位根据绿卡的量决定自己的劳动用工量。每个持卡者在一定的时间，比如五年内，如果合理工作、遵纪守法，可以转为拥有本地户口的居民。

　　李稻葵还建议，建立“可移动式”的社会保障。如在北京、上海等特大型城市，给有户口的居民一个可携带的、量化的、货币化的福利待遇，引导他们逐步搬到周边的地区生活，为使具有竞争力的新来人口进入这个城市腾出空间。

　　世界银行东亚和太平洋地区首席经济学家维克拉姆·尼赫鲁也赞同这种“包括社会保险在内的一些福利与服务可以随劳动者迁移而移动”的尝试。他说，“一个人选择就业地区时，不应取决于他在当地能否得到相应的社会福利，而是应该取决于这里是否具备为劳动者提升经济发展机会的要素。”

　　尼赫鲁认为，选择前述尝试，还能让一个城市的竞争力转向有效利用经济资源，而不是单靠政策强化。

　　促进要素在城乡双向流动

　　能否使城乡居民福利差距缩小到与户籍无关？一些人士认为，这需要加强对小城镇的建设，促使人口、资本等要素在城乡间双向流动。

　　埃里克·马斯金说，目前中国是从农村人口转化为城市人口的“单向流动”，不能解决问题。从长远看，全球范围任何一个国家，如果拥有一个不平衡的人口流动结构，无法寻求政治和经济的稳定发展。

　　他认为，农村人口扎堆去大城市的根本原因，在于他们的机会落后于城市。提供中小镇和中心镇基本与大城市相等的就业和发展机会，是解决城乡差距的根本之道。这应该是中国经济发展中重要的一步。

　　德国前副总理约施卡·菲舍尔说，在德国和欧洲其他国家，把已有的绿色技术转移到乡村和小城镇里，对乡村的建设非常有帮助。在加强小城镇建设问题上，政府肯定要进行大的投资，然后再由企业来完成追加投资。最近几年，罗马尼亚和保加利亚在缩小城乡差距方面做了许多类似的工作，政府投入很大，中国可从中得到一些经验。

　　中国社会科学院副院长李扬领导的一个研究小组初步观察到，在上海、浙江、江苏等一些城市化程度比较高的地方出现了转折即城乡收入差距缩小的情况。此前的农村人口、资金向城市单向流动的状况，转变成城乡之间双向流动，也正是中央所概括的“城乡统筹发展”。李扬认为，当前政府的任务就是要创造条件来促进城乡统筹更快地展开。

　　他说，促使这一转折包含五个因素。其一是城市地区完成工业化，各项商务成本趋向提高，就业困难，资本和劳动力无法集中；其二，经济发展进入以第三产业为主导的阶段，城市优势减弱，甚至和乡村在同一条起跑线上；其三，农村人口向城市转移接近尾声；第四，逃离城市水泥森林、追求绿色环境的生活方式渐成时尚，并形成社会潮流；第五，由于上述原因，在整个资金的配置上，乡村的资金收益率高于城市。如一些投资家正投资在上海崇明投资养老、健康行业。