【监督重点】

　　插手民事、经济纠纷或报复陷害、敲诈勒索

　　《规定》明确了检察机关对不应当立案而立案进行监督的条件、范围和程序。由于立案只是启动侦查程序，具体到个案，情况比较复杂。为了不影响正常侦查活动，检察机关对不服立案的投诉的处理，应当突出监督的重点，即主要监督那些明显违反法律规定不应立案而立案的情形，对于一般执法不规范的投诉，可以移送立案的公安机关处理，以使公安机关及时自行纠正。

　　【监督程序】

　　检察机关可以询问办案人员

　　《规定》第七条明确了公安机关说明不立案或者立案理由的时限、内容和形式，以保证立案监督落到实处。

　　《规定》第八条则明确了检察机关开展立案监督的调查职责，并对调查的方式和公安机关配合调查的义务提出要求：检察机关进行调查核实，可以询问办案人员和有关当事人，可以查阅、复印公安机关相关法律文书和案卷资料，公安机关应当配合。

　　同时该条和第九条明确了检察机关纠正违法和公安机关进行纠正的具体程序和期限：检察机关经调查核实，认为公安机关不立案或者立案理由不成立的，经检察长或者检察委员会决定，应当通知公安机关立案或撤销案件。公安机关应当在收到检察机关《通知立案书》后十五日以内立案，对《通知撤销案件书》没有异议的应当立即撤销案件，并及时向检察机关反馈。

　　第十条则新增了公安机关对通知撤案决定不服的，可以提请检察院复议、复核的程序。这样规定，既有利于增强立案监督的刚性，又体现了公、检之间的相互制约，有利于保证立案监督的准确性。

　　“别看这个规定针对的是立案，似乎是一个小小的环节。实际上，它与5部委颁布的‘两个规定’相互衔接，具有同等重大的意义。”

　　中国政法大学教授、最高人民检察院专家咨询委员会委员樊崇义在接受《法制日报》记者独家采访时所说的“这个规定”，是指最高人民检察院、公安部不久前联合印发的《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》。这一规定将于今年10月1日起开始试行。

　　立案是一项权力。当权力失去监督，就会出现权力滥用甚至引发腐败。由此，公安机关在行使立案权时不能不受到制约和制衡

　　“我查阅过规定出台后的所有相关报道。”樊崇义对记者说。

　　上世纪90年代开始，樊崇义一直以刑事诉讼法专家的身份参与中国刑事诉讼制度的改革和完善工作，1996年刑诉法修改时，樊崇义是修改建议稿的主要成员之一。

　　谈起最高人民检察院、公安部出台《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》，年逾70岁的樊崇义告诉记者，“1996年修改刑诉法时，对当时立案监督存在的问题提出检察机关有权监督，但对这个问题的解决还不完善”。

　　据了解，近年来，中央对社会治安综合治理考核指标更加细致、更加具体化，一些地方的公安机关在应对刑事案件高发的强大压力时，考虑到避免影响当地综合治理的考核政绩，延续了长期以来片面追求低发案率、高破案率的做法，不仅在刑事立案处理上采取“不破不立”、“先破后立”，甚至不惜“有案不立”、“立而不侦”、“立而不究”、“以罚代立”等等，以避免刑事案件高发而破案率低下的事实变成统计数据向上呈报。

　　事实上，一些地方统计出虚假的低发案率、高破案率数据，掩饰不了当地社会治安的混乱状态，不仅群众没有安全感，而且上级公安机关也无法准确地掌握社会治安的真实情况。更大的危害在于，公安机关如果不能有效地打击惩治犯罪，势必酿成犯罪态势的进一步恶化。

　　“该立案的不立案，不该立案的立了案，一些公安机关插手经济纠纷的事情时有发生。”在樊崇义看来，这不仅干扰了当地正常的经济发展秩序，而且在社会上造成不良影响，贬损了党、政府以及司法机关的公信力。

　　从理论角度看，樊崇义说：“立案是一项权力。当权力失去监督，就会出现权力滥用甚至引发腐败。由此，公安机关在行使立案权时不能不受到制约和制衡。”

　　从制衡或制约权力的角度来评价《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》，樊崇义的个人观点是：这一规定是在中央政法委司法改革整体布局的推进进程中出台的，体现了解决司法职权优化完善和合理配置的指导思想，它不仅强调对刑事立案有权监督，更细化了如何监督、怎样监督，在比较全面的制度总体设计中贯穿了打击惩罚犯罪与保障人权相结合、侦查权与法律监督权相互配合、内部监督与外部监督相结合、案件质量与效率相互统一、有错必纠等理念。

　　这一规定的出台，将过去抽象、笼统的“法律监督”具体化，并使其具有操作性，制度设计者把可能出现的情况都考虑到了

　　《法制日报》记者注意到，《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》第六条中罗列着如下行为：

　　违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷；

　　办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及牟取其他非法利益等违法立案情形；

　　已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的。

　　试行规定第六条还规定，人民检察院经审查，有证据证明公安机关可能存在上述情形，“经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由”。第十二条又规定：“人民检察院在立案监督过程中，发现侦查人员涉嫌徇私舞弊等违法违纪行为的，应当移交有关部门处理；涉嫌职务犯罪的，依法立案侦查”。

　　仔细阅读整个规定条文后，樊崇义肯定这一制度设计有如下优点：

　　建立立案信息通报合作机制、接受人民群众对有案不立的控告程序、接受人民群众对不该立案而立案(特别是对非法立案行为)的控告程序、公安机关有责任和义务说明立案或不立案理由的规定、赋予检察机关对立案或不立案有调查权和侦查权、规定公安机关接到立案或撤销案件通知后有15天办理时限、赋予公安机关同级复议以及向上级申请复议和复核的权利、细化查办和督办程序、违法立案或不立案要追究刑事责任、法律文书移送程序等等。

　　归纳上述诸多优点后，樊崇义给出评价：“这个规定明确了公安机关、检察机关的权力和权利，有措施、有程度、有效力，还有制裁。”

　　樊崇义感慨地说，“别看这个规定针对的是立案，似乎是一个小小的环节。实际上，它与5部委颁布的‘两个规定’相互衔接，具有同等重大的意义”。

　　《法制日报》记者就同样问题采访了中国政法大学教授顾永忠。

　　顾永忠认为，这一规定的出台，将过去抽象、笼统的“法律监督”具体化，并使其具有可操作性，制度设计者把可能出现的情况都考虑到了。比如：针对公安机关有案不立或不该立案而立案的情况，既考虑到如何能让当事人一方行使权利进行投诉、控告，也给公安机关说明理由的机会，最后还有解决投诉的硬性措施。

　　“应该说，这一规定对那些反映或投诉立案问题的当事人、律师、企业法人，或行政执法机关提供了一个法律依据。”顾永忠说，过去反映或投诉公安机关有案不立时，只有抽象的依据，没有具体依据，这次不仅对有案不立行为有了具体依据，还扩展到对公安机关不该立案而立案、甚至违法立案的行为，与此相关的反映和投诉也有了具体依据。

　　据顾永忠介绍，一些地方的检察机关曾高举法律监督的大旗，却在现实中因种种复杂情形而常常碰壁，很难将法律监督真正落实到位。当检察院收到当事人对公安机关有案不立的投诉时，知道难以行使法律监督职责，就出现了推诿拖延的情形。

　　“这次不一样了。”

　　顾永忠说，由最高人民检察院和公安部联合发文后，制度上曾有的障碍被打破了，群众可以依据这一规定去反映或投诉，公安机关和检察机关不能再推诿，必须依照明明白白写下的规定条文去做，因为这一规定上盖上了这两个部门的大红印章，代表着最高人民检察院和公安部的共识和执行决心。

　　倘若有公安机关拒绝、抵制、不服立案监督；倘若有检察机关以监督者骄横处事，势必影响当地司法机关的公信力

　　有专家在肯定这一规定的积极意义时，也提出疑问：好的法律和制度，如果不能落实到每个执法者的行动中，不能变成社会现实，那仅仅是纸上空谈。

　　谈到这一规定如何在现实中落到实处、对这一规定有什么样的期待，顾永忠说自己期待着执行层面的效果。

　　“但是，这一规定是由最高检、公安部两家盖了各自的大红印章，以红头文件的形式下发的。”顾永忠说，你拿红头文件到下面去，基层执法办案人员起码不敢公开抵制。

　　顾永忠认为，由于立案监督涉及到两个部门，一方是监督机关，一方是被监督机关。恰恰是最高人民检察院与公安部两家共同发布这一规定，实际上为检察机关顺利行使法律监督权清除了制度障碍。

　　联系到一些地方的检察院对当地公安机关有案不立的情况难以行使法律监督权的情况，顾永忠说，“正是从这个意义上看，它有新意”。

　　樊崇义坦言，倘若有公安机关拒绝、抵制、不服立案监督；倘若有检察机关以监督者骄横处事，势必影响当地司法机关的公信力，甚至殃及到当地党和政府的形象。

　　“既然立案规定涉及两家执法部门，检察机关、公安机关双方都要明确这样一个重要观念。”樊崇义说，“要解决好立案监督权力的制衡和制约，检察机关、公安机关两家无论领导还是普通干部，都要摆正意识、端正态度，无论谁手中的权力，都是人民和国家所赋予的，这是无可置疑的。”