的高效率，防止权力寻租。

关于证明或者提供某种信誉、信息。在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可（通常是登记）的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会提供证明或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。

  需要强调，从权力与责任、权利与义务的关系看，对行政机关而言，某一事项需要行政许可，意味着对该事项的监督关口前移，从而行政机关的责任也相应前移。对相对人而言，某一事项需要行政许可，则意味着该相对人在这一事项上比其他相对人要多承担一份义务（在一些条件下也比其他相对人多一份权利）。因此，行政许可的功能又是与行政机关的责任和相对人的义务相联系的，如果行政机关不能很好地履行监督责任，以确保相对人履行义务，那么行政许可的功能就要大打折扣。

2、关于行政许可的设定权。

行政许可是一项重要的行政权力。哪一级国家机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则，这是行政许可法需要解决的又一个重要问题。设定行政许可属于立法行为，应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求，做到相对集中。从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可，国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的，有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。总的来说，只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，针对目前设定行政许可比较混乱的问题，行政许可法按照合法的原则，对行政许可设定权从严作了规定：

一是，法律可以对本法规定可设定行政许可的各类事项设定行政许可。本法规定可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。（第14条）。

二是，除只能由法律、行政法规设定行政许可的事项外，依法可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定的，地方性法规、地方政府规章可以设定行政许可。需要全国统一制度和中央统一管理的事项，只能由法律、行政法规设定行政许可（第15条）。

三是，除法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章外，国务院部门规章以及依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件，一律不得设定行政许可（第17条）。

3、关于设定行政许可的事项。

行政许可法对哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，作了明确规定。考虑到我国经济体制还处于转轨时期，政府职能转变还没有完全到位，为了对下一步改革留有余地，行政许可法对可以设定行政许可的事项作了原则规定，主要是：直接关系国家安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置的事项；通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项（第12条）。同时，设定行政许可还要坚持合理的原则，可以设定行政许可的事项，也并不是都要设定行政许可。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关通过事后监督等其他管理方式能够解决的，都可不设行政许可（第13条）。

4、关于行政许可的分类。

现行法律、法规规定的行政许可包括审批、批准、认可、同意、登记等不同形式，涉及不同部门、不同行政管理事项。经分析，不同种类的行政许可，其性质、功能、适用条件和程序是有很大差别的。比如，有关国有土地的出让审批，应当实行招标、拍卖；工商登记就无法招标、拍卖。再如，取得律师资格，需要考试；集会游行示威许可就不能通过考试取得。因此，为了对行政许可加以规范，强化对实施行政许可的监督，行政许可法借鉴国外通行做法，根据性质、功能、适用事项的不同，将行政许可分为以下五类：

一是普通许可。普通许可是由行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件。它是运用最广泛的一种行政许可，适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项。普通许可的功能主要是防止危险、保障安全，一般没有数量控制。

二是特许。特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利，主要适用于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性行业的市场准入等。海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的功能主要是分配稀缺资源，一般有数量控制。

三是认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉，没有数量限制。

四是核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。核准的功能也是为了防止危险、保障安全，没有数量限制。

五是登记。登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格，没有数量限制。

5、关于行政许可的程序。

对在座的各位来说，行政许可程序是必须掌握的内容，为此，我们在编印培训教材过程中，特地将国家行政学院袁曙宏教授的辅导报告整理稿《行政许可的实施机关和实施程序》编排进去，供大家去自学。在这里，我先针对条文串讲一下。

我前面已经讲过，行政许可程序是规范行政许可行为，防止滥用权力，保证正确行使权力的重要环节。

按照效能与便民的原则，行政许可法总结成功实践经验，借鉴国外通行做法，从行政机关和老百姓两个方面对实施行政许可的一般程序作了规定：（1）省级人民政府经国务院批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中（第25条）。（2）一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外（第26条）。（3）依法需要几个部门、几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他有关部门意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理，尽量减少“多头审批”（第26条）。（4）行政机关应当将有关行政许可事项的规定在办公场所公示，以防止“暗箱操作”（第30条）。（5）作出行政许可决定前，行政机关应当听取意见；不予行政许可的，要说明理由（第36条、第38条）。

为了方便老百姓，行政许可法总结实践经验，规定：行政许可申请可以通过邮寄、传真等书面方式提出，也可以委托代理人提出，不必都亲自到行政机关去办（第29条）；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并且原则上应当在20日内作出决定（第42条）。

行政许可法还针对各类行政许可的特点规定了不同的特别程序，主要是：（1）普遍许可事项，行政机关对申请人申请材料的实体内容要进行审查，有的还需要实地核查；申请人的申请符合法定条件的，行政机关应当予以行政许可（第34条）。（2）特许事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许（第53条）。（3）认可事项，行政机关一般应当通过考试、考核方式决定是否予以认可（第54条）。（4）核准事项，行政机关一般要实地检测、验收（第55条）。（5）登记事项，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责（第56条）。

据此，行政许可程序可分为一般规定和特别规定。

行政许可程序一般规定包括四个步骤：申请、受理、审查和决定。另外，变更与延续是适用于某些许可事项获得许可之后的两个后续程序；听证则是适用于某些事项的一个程序。

行政许可的申请程序因申请人行使自己的申请权而开始。根据《行政许可法》的有关规定，申请行为必须符合以下要件：（1）申请行为必须向有许可权的行政机关提出（29条）。（2）申请人有明确的意思表示行为（29条）。（3）申请人必须提交所需的有关材料（31条）。

同时，行政机关有为申请人的申请行为提供方便的义务（29条、30条、33条）。

申请人的申请行为只要符合申请行为的有效构成要件，申请人的行为就是合法有效的，并引起行政许可机关的受理义务。一般行政许可申请自行政机关收到之日即为受理。但是，申请人的合法有效的申请行为并不代表申请人完全符合许可的条件和标准，并不必然导致行政许可机关必须发给申请人许可证。《行政许可法》规定收到申请人提出的许可申请可以根据不同的情形分别作出以下几种处理：（1）予以受理。第32条第5项规定，对于申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。（2）要求更正。第32条第3项规定。（3）限期补正，第32条第4项规定。（4）不予受理。第32条第1、2项分别规定了两种不予受理的情形：其一申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；其二申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。

当行政机关受理许可申请后就进入了对申请的审查程序。《行政许可法》第34条、第35条、第36条规定了形式性审查和实质性审查两种审查标准和程序。（1）形式性审查。审查内容为是否“材料齐全”和是否“符合法定形式”。（2）实质性审查。实质性审查的内容是“根据法定条件和程序，对申请材料的实质内容进行核实”。一般而言要审查以下几个方面的内容：一是申请人必须具有相应的权利能力。二是申请人是否具有相应的行为能力。三是申请是否会损害公共利益和利害关系人利益。五是申请人的申请是否符合法律、法规规定的其他条件。

《行政许可法》主要规定了以下几种实质审查的方式：（1）实地核查。是指根据法定条件和程序对有关申请材料的实质内容核实是否符合实际情形（第34条）。（2）上级机关书面复查（第35条）。（3）听证核查（第46条）。

在经过审查程序后，便进入了决定程序。《行政许可法》规定了三种决定的程序。（1）当场决定程序（第34、44条）。（2）上级机关决定程序（第35、43条）。（3）限期作出决定程序（第37条、第42条）。

适用听证程序的许可事项有：（1）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；（2）行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项；（3）相对人或其他利害关系人认为是否核发许可、变更许可、终止许可等将对其产生不利影响的行政许可事项。

申请听证的具体程序步骤：（1）申请。由申请人或利害关系人要求听证，并在被告知有权要求听证之日起5日内提出听证申请。（2）组织听证。行政机关应当自收到申请人或者利害关系人听证申请之日起20日内组织听证。（3）通知有关事项。“行政机关应当于举行听证的七日前，将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。”（4）举行听证。（5）决定。行政机关应当根据听证笔录，在法定的许可决定期限内作出是否准予行政许可的决定。

变更和延续。这两个程序是许可决定的后续程序。

《行政许可法》之所以规定这么两种行政机关作出许可决定的后续程序，主要是为了更正以前行政许可机关监管不当的弊端。实践中，有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”之后就了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证使用。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度，对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。而变更和延续就是建立在平时的监管基础上的两种程序。

行政许可程序特别规定主要是：（1）对于《行政许可法》第12条第（二）项需要赋予特定权利的事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，但是法律、行政法规另有规定的除外。（2）对《行政许可法》第12条第（三）项赋予公民特定资格，赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关一般应当通过考试、考核方式作出决定，但是法律、行政法规另有规定的除外。（3）对于《行政许可法》第12条第（四）项所列事项的行政许可，行政机关一般要实施检验、检疫。（4）对于《行政许可法》第12条第（五）项申请登记事项，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。

七、关于收费、监督和责任。

大家手中的教材中收编的国家行政学院应松年教授的辅导报告整理稿《行政许可的收费监督检查与法律责任》一文中已有详尽的解说，大家下去认真看一下。这里我主要给大家针对条文串讲一下。

为了从源头上预防和治理腐败，行政许可法对行政许可收费作了规范，规定：行政机关实施行政许可原则上不得收费；按照各国通行做法要收取的费用，也应当由法律、行政法规规定，明确收费标准，并严格实行收支两条线（第58条、第59条）。

在现实生活中，行政机关重许可、轻监督或者只许可、不监督的现象比较普遍；行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题，行政许可法就强化监督、严格责任作了明确规定。

关于对实施行政许可的监督，行政许可法规定：（1）行政机关应当对被许可人是否依法从事行政许可事项的活动监督检查，监督检查情况要做详细记录，并接受公众查阅（第61条）。（2）为了便于行政机关履行监督责任，赋予行政机关抽样检查、检测、检验和实地检查的权力（第62条）。（3）为了提高监督力度，行政机关应当采取措施，通过举报、投诉渠道实施监督（第65条）。针对实践中存在的行政机关撤消行政许可的条件不清、责任不明、随意性较大等问题，行政许可法按照既强化行政机关的监督职权、又保护老百姓合法权益的原则，借鉴国外通行做法，明确规定；监督检查中发现行政许可决定错误的，由行政机关依法予以撤消；撤消行政许可造成被许可人财产损失，如果是因行政机关过错造成的，行政机关应当依法予以赔偿；如果是因被许可人过错造成的，行政机关不但不予赔偿，而且被许可人基于行政许可取得的利益也不予保护（第69条）。

行政许可法对违法设定或者实施行政许可的，对自然人、法人或者其他组织擅自从事应当经过行政许可的活动的，都规定了明确、具体的法律责任，主要是：行政机关对依法应当许可的不予许可，对不应当许可的给予许可，不依法履行监督责任或者监督不力的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的法律责任；该行政处分的，应依法给予行政处分；该追究刑事责任的，依法追究相应的刑事责任（第72、73、74、75、76条）。未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，由行政机关予以制止，并依法给予处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任（第81条）。

 

最后，我想强调三个问题，以引起大家的重视。

一、相关民主政治制度在行政许可实施程序中的体现。

1、情报公开制度。《行政许可法》第30条首先明确了情报公开的范围，包括：有关行政机关许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、费用等。其次明确了情报公开的两种程序；（1）行政机关主动公开；（2）经申请公开。同时明确了公开的途径为“在办公场所公示”。

另外，《行政许可法》第40条规定：“行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查阅。”这条规定对于被许可者以外其他相对人而言是一种情报公开，也是对情报公开原则的具体贯彻。

2、听证制度。第四章第四节专门规定了听证制度。主要有以下几方面的内容：（1）明确了启动听证条件。启动听证方式是经申请听证；听证启动权的主体为“许可申请人、利害关系人”；提出有效听证申请的期限为“被告知听证权利之日起五日内提出听证申请”。（2）明确了听证程序适用的范围。包括“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”，可以听证的事项范围非常广泛。（3）规定了听证程序的一系列保障制度。如第48条规定了听证程序的公开原则（第2项）、内部职能分离原则（第3项）、回避制度（第3项）、质证原则（第4项）和案卷制度（第5项）。

3、说明理由制度。《行政许可法》第38条第2款明确规定了说明理由制度。“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”

4、回避制度。《行政许可法》第48条第3项明确规定了回避制度。“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”

5、调查制度。《行政许可法》第34、55条明确规定了调查制度。第34条第3款规定“根据法定条件和程序，需要对申请的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第55条第2款规定：“行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。”

6、许可证据制度。《行政许可法》第48条第4项明确规定了许可证据制度。“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。”这一规定中包含三个方面的内容：一是行政许可机关承担主要的举证责任。二是明确了举证的范围。包括法律法规依据和事实理由两个方面。三是确认了质证原则，未经质证的理由和依据不得采信。

7、教示制度。

教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些权利，承担哪些义务，如何行使有关权利，履行有关义务等，负有以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务；若行政主体未履行该项义务而导致相对人丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。

教示制度作为指导公民行使权利的一种法律制度，它实际上为行政机关设定了一种法律义务，要求任何行政机关不能忽视公民合法权利，不能随意行使行政权。

《行政许可法》第30条、第32条和第38条明确规定了教示制度。具体包含两个方面：（1）行政许可程序中的教示。如第30条第2款规定：“申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。”又如第32条第2项规定：“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请”；该条第4项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。”（2）救济教示。如第38条规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”

8、禁止不当接触。

禁止不当接触又称禁止单方接触，是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，接受其证据。同时在仅有一方行政相对人的情形下，行政机关及其工作人员不得与相对人在行政程序外私下接触，不得接受相对人宴请、馈赠和其他利益。

禁止不当接触的理论基础是行政公正原则，它是对行政公正的程序性保障制度。

《行政许可法》第63条是对禁止不当接触的原则确认。其中规定：“行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得素取或收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

9、时效制度。

时效制度是行政程序法律关系主体的行为，经过法律规定的期限后自然产生某种法律后果的一种法律制度。它是行政效率原则所衍生的一项基本制度。

时效制度包含两方面的要求：一是行政主体在法定期限内如不行使职权，在法定期限届满后不得再行使，同时应承担相应的行政责任；二是行政相对人在法定期限内如不行使权利，即丧失了相应的权利，并承担相应的法律后果。

《行政许可法》第四章第三节专门规定了“期限”，是时效制度的立法体现。比如一般作出许可决定的期限：“行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依据其规定。”

二、行政行为撤销的条件、法律后果及程序。

行政行为撤销是在相应行为具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力。

行政行为撤销的条件有：（1）行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备主体合法、内容合法、程序合法等要件。某种行政行为只要缺损其中一个要件，该行政行为就是可以被撤销的行政行为。（2）行政行为不适当。不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。所谓“不适当“，是指相应行为具有不合理、不公正、不符合现行决策、不合时宜、不合乎有关善良风俗习惯等情形。不适当的行政行为在很多情形下同时是不合法的行为，从而可以以“违法”为由予以撤销。在有些情况下，不适当的行政行为并不违法。

行政行为撤销的法律后果：（1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公益的需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。（2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。例如，某行政机关违法批地给某企业建厂，某企业本身无过错，后违法批准行为被有权机关撤销，已盖好的厂房因不符合城市建设规划而必须拆迁。为此，违法批地的行政机关应赔偿拆迁企业的损失。（3）如果行政行为的撤销是因为行政相对人的过错，例如，相对人通过虚报、瞒报有关材料而获取行政主体的某种许可行为等，或行政主体与相对人的共同过错所引起的，如行政行为是在相对人行贿，作为行政主体的工作人员受贿的情况下作出的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政主体通过相应行为已给予相对人的利益要收回；行政相对人因行政行为撤销而遭受到的损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的过错则应承担内部行政法律责任，如接受行政处分等。

由于相对人一旦获得许可，即获得了行使特定权利和自由的资格，该资格会为相对人带来许多利益，一旦撤销，即会给其生产和生活带来很大的影响，因此，在作出撤消等不利的行政处理时，其程序应较申请许可程序更为严格。（1）行政主体应依法设定具体的处理标准，并以特定的方式予以公布，使相关的权利人能了解该标准。（2）在作出撤销行

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