以县一级政治活动、权力运行、干群关系、作风文风为核心载体的基层政治生态，最脆弱，最直接，也最容易变异。这一特性已引起党和国家高度重视。力促基层政治生态向好发展，正在从党的文件精神转化为实际行动。历时一年半，由中纪委、中组部主导推动的江苏省睢宁县、河北省成安县、成都市武侯区的县委权力公开透明运行试点便是生动的例证

　　《瞭望》文章：县权公开试验

　　无论是从实现长治久安的目标看，还是从人民群众的热切期待看，基层政治生态的建设问题都已到了刻不容缓的地步。以县一级政治活动、权力运行、干群关系、作风文风为核心载体的基层政治生态，最脆弱，最直接，也最容易变异。这一特性已引起党和国家高度重视。力促基层政治生态向好发展，正在从党的文件精神转化为实际行动。历时一年半，由中央纪委、中组部主导推动的江苏省睢宁县、河北省成安县、成都市武侯区的县委权力公开透明运行试点便是生动的例证。社会有理由相信，高层直接布局基层政治生态建设，必然会引发更广泛的深刻变革，而其价值取向就是“用好权”、“执好政”。

　　政治生态是清风徐徐，还是乌烟瘴气，直接关系到一个地方的发展稳定和民生福祉。从总体上说，当前基层政治生态建设处在可控、向好的状态中。但不可否认的是，在个别地区和局部环节上，基层政治生态也出现了典型的病症。比如县委书记接连出现腐败问题，少数地方甚至发生了干部大面积腐败；比如少数地方干群矛盾突出，有的甚至影响到了基层政权的有效运行；比如个别地方和领域潜规则盛行，而显规则难以确立；比如作风文风中出现了“好虚假、祛真实”的倾向；比如干部之间、上下级之间乐于搞“小圈子”；比如公权私用、公权滥用和公权缺位，等等。试点地区的实践正在证明，医治这些病症的好办法，就是让权力在阳光下运行。

　　不见阳光的权力最容易发生变形，也容易污染政治生态。“县权透明”试点正是抓住权力这个核心环节，通过制度建设，为权力运行设置安全防线。以往，县委究竟有多少权力，似乎没有人能够说清楚，但从试点区县的情况看，权力事项不仅是有边界的，而且是可以说清楚的。有了权力目录，阳光照射就有了方向，不让权力有所谓的“朦胧美”。权力是基层政治生态的核心要素，也是基层政治生态建设的核心抓手，当把管理权、决策权、用人权纳入到依法、科学、民主、公开透明的轨道中，基层政治生态的自我净化功能就能够得到有效提升。这方面，还需要在具体实践中给予进一步探索。

　　现有的权力配置体系让“一把手”成为基层政治生态建设的关键。事实上也是如此，“一把手”的政治操守往往决定着一个班子的政治操守，“一把手”的作风往往影响着一支队伍的作风，“一把手”的权力心态往往影响着一个地方的政治生态。从试点地区的情况看，县委权力公开透明运行，首当其冲的是县委书记的权力公开透明运行。习惯了在传统状态下行使权力，而一下子要把所有的权力都公开透明化，这对县区委书记们来说无疑是个挑战。但试点的结果表明，这些地方的“一把手”基本上都做到了率先让自己的权力公开透明运行。实践也证明，这些地方的“一把手”较好地驾驭了试点工作，试出真经验，试出好办法，甚至实现了政治生态由“乱”到“治”的转变。正如睢宁县委书记王天琦所言，县委书记要敢于担当政治建设的重任，把执政的乐趣体现在力促政治文明建设“落地生根”上来。试点成果凸显了县委书记在抓政治生态建设方面的作用，当然，如何通过健全制度，让县委书记抓政治生态建设能够保持持续的热情和动力，还需要深入探讨。

　　高度重视监督手段在基层政治生态建设中的作用。从试点地区的做法不难发现，监督手段越到位，权力运行质量就改善得越好，基层政治生态建设也就越有成效。比如干部中午喝酒问题，实际上是一个地方的官风、作风问题，在现实社会中，这个问题比较难解决。但试点县睢宁就彻底实现了“中午无例外禁酒”，最管用的办法就是发动群众监督，而且处理方法“不留情面”；还是在睢宁，县委书记王天琦的手机成为一个十分管用的监督手段，全县老百姓发现任何公共服务、干部作风、干群关系方面的问题，都可以发短信给书记，然后由一个专门的部门对手机短信进行分类，一一进行核实督查解决，群众看到了实实在在的效果，此监督手段催生乡镇机构、机关部门作风的变化也是显著的。

　　只要动真格地进行监督，再难的顽疾和再顽固的习惯都能得到医治和纠正，“县权透明”试点给基层政治生态建设带来这样的启示。

　　《瞭望》文章：探路县级党委权力变革

　　县委处于承上启下、协调左右的位置，针对这一层级的权力运行变革已经开始揭幕

　　由中央纪委、中组部推动的县委权力公开透明运行试点工作不久前进入“盘点”阶段。这项于2009年3月启动，在四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地开展的试点，正在对相关工作进行回顾总结，下一阶段将形成专题情况报告。试点中好的做法和经验，或将在更大的范围中推广普及。

　　县委权力公开透明运行，其实质是科学规范县委核心权力和对核心权力的有效监督，以促进权力运行的民主化、科学化。《瞭望》新闻周刊记者为此走访试点三县区，对于这一被外界称为县委核心权力“自我革命”的试点，进行了深入采访。

　　试点包含多重目的

　　“郡县治则天下安”，在现行体制中，县委处于承上启下、协调左右的位置，是党和国家政权的重要组成部分，担负着把党的路线方针政策贯彻落实到城乡基层的重要职责。

　　党的十七大报告指出，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。由中央纪委、中组部主导的这一“县权公开”探索，正是在这一背景下，从战略和全局的高度部署规划的。这意味着在一些地方“阳光行政”的探索之后，针对县级党委权力运行的变革已开始揭幕。

　　《瞭望》新闻周刊了解到，对于这项一直低调运作的试点工作，高层作过多次批示，提出了明确要求，包括亲自审定试点工作方案。

　　受访权威专家指出，观察分析高层部署及三个试点县区一年多来的具体做法，此次试点包括多重目的：

　　其一，力图规范县委权力行使，确保县委正确运用权力。

　　县委是县一级的领导核心，对全县工作实行全面领导。就县委权力而言，它主要包括对全县重大问题作出决策；推荐、任免重要干部；组织、协调全县司法、行政机关以及经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地工作；动员、组织所属党组织和广大党员，团结带领群众实现党的任务，等等。这些权力能否科学规范、正确有效地运行，对全县经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设都会产生重要影响。

　　其二，发展党内民主，增强党的活力。

　　没有公开，就谈不上民主，更谈不上监督。党的十七大报告明确把党务公开作为积极推进党内民主建设的一项重要任务。推进县委权力公开透明运行，是党务公开的重要内容，是深化党务公开的重要举措，也是发展党内民主的重要途径。

　　其三，强化对县委权力监督，从源头上防治腐败。

　　全国有2800多个县(市区)，一直以来，这一级领导班子作为党的执政之基，发挥了重要作用。但也要清醒地看到，在履行权力过程中还存在不少值得注意和研究的问题。比如，一些县委权责界定不清晰，权力运行不规范，自由裁量权过大，给一些人滥用权力留下了空间，使得在决策、用人等方面有失公允，群众意见很大。再比如，一些县委领导班子及其成员特别是“一把手”权力过于集中，同时又缺乏有效监督，引发了许多腐败问题。

　　推进县委权力公开透明运行，是强化对县委权力监督、从源头上防治腐败的重要举措；有利于规范领导干部从政行为、加强自我约束、减少权力寻租，规范权力运行、防止权力滥用、减少暗箱操作。

　　参与此次试点的成都武侯区纪委副书记王睿在接受采访时分析道，参与试点的3个县级单位分别分布在西部、东部和中部，经济状况有所不同，这种地域、经济发展现状上的差异，或正是为了试点后的下一步推广做准备，安排颇具匠心。

　　四环节力求公开透明

　　县委权力公开透明运行的试点，归根结底是对“用权”的规范，是要让县委按照“规矩”，在政策法律的范围内管权、管事、管人。为了达到以上效果，按照中央纪委、中组部的规划部署，试点县区的具体措施集中在了厘清职权、规范程序、公开运行、加强监督四个环节上。

　　要想实现权力的公开透明运行，首先要搞清楚一县一区的党委有哪些权力。因此，各试点县区首推的就是厘清权限，也就是要厘清县委全委会、县委常委会及其成员、县委各职能部门的职责和权限。对超越职权范围的权力要予以纠正，对职能交叉的要予以厘清，对权责不清的要予以明确，对履行职能不到位的要予以强化。

　　以成都武侯区为例，在试点过程中已经明晰了区党代会、区委全委会、区委常委会、区委各职能部门的职责权限，编制了权力目录，做到职责明确、权限清楚。武侯区把这一过程称之为“固化权力事项”。

　　在区委常委会的权力目录中，本刊记者看到了18项权力，如“制定贯彻执行上级党组织和同级党代表大会决议、决定的措施”、“审定全区各单位组织机构设置调整和编制调整方案，讨论决定区管干部任免、提名、调动、考核、评议及奖惩，并向区人大、区政府、区政协及各人民团体推荐干部”等，区委常委会必须在这一框架下行使权力。

　　而对于区委书记，武侯区也列出其核心职权，共9项，如“按照干部管理权限，主持、依照程序选拔、任免、监督干部”等。此外，他们还定出了区委副书记、区长的职责，4项主要职责中重要的两项是“协助区委书记处理区委工作；区委书记外出时，代区委书记主持区委工作”、“主持区政府全面工作”。

　　厘清党委职责后，下一步便是规范程序，也就是要让权力“用”得明白。从中央纪委、中组部的部署及试点的实践可以看出，其核心是抓住决策、执行、结果等主要环节，找出每个环节中的风险点，编制并公布权力运行流程图。

　　在成都市武侯区编制权力运行流程图上，对于某一项权力如何使用，清楚地标示了由哪一个机构负责，应按照哪些步骤运行，如何监督制约，投诉举报有哪些途径等。其内容涵盖了重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用等方面。

　　本刊记者了解到，这些被固化后的权力内容、编制的权力目录和权力运行流程图，采取汇编成册发放、网上公布等方式，已经在第一时间向社会、单位党员群众公开。

　　搞清楚了某人某个机构有某项权力，这项权利应该如何行使，那么顺理成章的是，下一个环节便是实行权力使用过程的全过程公开。其具体抓手，就是以公开栏、广播电视、报刊、新闻发布会、局域网、互联网等形式，把一县一区之内经济社会发展的重大决策、决定、决议，重要人事任免，涉及人民群众切身利益的重要事项，县委管理干部严重违法违纪问题的处理等全程化地公开。

　　江苏睢宁县在公开决策方面做了多项探索。如对涉及经济社会发展重大决策和部署议题的县委常委会，通过全媒体进行现场直播，并设立现场热线电话、开通网络和短信平台，让党员和群众反映愿望，提出建议，表达心声。

　　但不论制度设计如何精妙，如果缺乏各方监督，恐怕也难以落在实处。中央党校党建部教授高新民分析说，公开与监督是必然共生的，公开会催化监督，而监督也是公开更加深入广泛的保证。

　　因此，在县委权力公开透明运行试点工作推进的过程中，如何有效监督，是从中央到各试点县市都在考虑的问题。分析观察各试点县区在加强监督方面的做法，涵盖了三方面的具体内容：

　　其一，整合监督力量，把党内监督与人大法律监督、行政监督、司法监督、政协民主监督、社会监督结合起来，形成县委权力运行全方位监督体系。

　　而针对当前现状，其核心在于进一步加大包括群众监督、舆论监督在内的社会监督的力度。例如睢宁县推行的公开述职述廉的“一述双评”制度。评议干部除了组织，还引入了群众。按照相关规定，“双评”中群众评议员一般都在30至40人，其中本单位干部职工占30%，驻睢宁的各级党代表、人大代表和政协委员占30%，管理和服务对象占40%，以个人报名和组织指定的方式产生。而组织评议组人员只有5～7人，由县纪委、监察局从纪检、信访、审计等部门的业务骨干中指定产生。当地纪检监察部门对在“一述双评”中的后进单位和个人，将发出“黄、橙、红”三级预警卡和意见反馈卡，对得分排名后3名单位领导班子集体，则由县主要领导对其进行诫勉谈话。

　　其二，畅通监督渠道。例如，成安县委办公室主任阎志军介绍说：“我们县四个班子领导的手机号和各个局委主要负责同志的手机号都是公开的，基本上成安县的群众都知道。这是县委权力公开透明运行的一部分。”

　　其三，加强情况反馈。制定专人负责收集整理党员、群众意见，建立反映问题处理工作机制。

　　试点推广仍需克难

　　试点经验后续如果进一步推广，仍有一些问题需要高度关注。有关权威专家指出，在县委权力公开透明运行的过程中，有三个关系必须予以平衡：

　　一是处理好权力行使与规范制约的关系。县委权力运行公开透明，是为了有效规范和制约权力，防止权力滥用，绝不是要束缚权力。因此，一定要把手段和目的统一起来，把措施和效果统一起来，既要加强对县委权力运行的监督制约，确保县委权力正确有效行使；又要坚决防止在县委权力公开透明运行中可能出现的畏手畏脚、裹足不前甚至消极不作为现象。

　　二是处理好向党内公开与向党外公开的关系。在党内生活中，党员是主体。县委权力运行应首先在党内公开，使党员优先了解；在此基础上，再酌情向党外公开，做到内外有别，区分情况，有所不同。

　　三是处理好公开与秘密的关系。党委权力公开透明运行并不是无限制的公开，而是在严格遵守保密规定基础上的公开，要认真执行有关规定和要求，该公开的坚决公开，不能公开的注意保密。既要防止借口保密而对该公开的事项不公开或不及时公开、不全面公开；又要避免片面强调公开，而无限制、无原则地随意公开。

　　分析睢宁县、武侯区、成安县的探索，有一个鲜明的共同点，那就是“一把手”的自我限权、主动还权。否则，一系列的制度创新便无法开展。也正是因为这个“自我限权”，一把手要做到这一点，既需要相当高的自律精神，也需要相当大的改革勇气。睢宁县委书记王天琦认为：“如果‘一把手’不想动、不愿动，或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是‘一把手’权力的公开透明，就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀表演。”□

　　《瞭望》文章：县权公开的“睢宁样本”

　　睢宁的做法就是公开加监督。实实在在的公开加上行之有效的监督，就是民主

　　两年前，江苏省睢宁县头上顶着几顶帽子：省信访重点管理县、省重点帮扶县、省达小康特别困难县。睢宁的工业总量、城镇居民年可支配收入、农民年人均纯收入、财政一般预算收入、人均国内生产总值等主要指标均排到了江苏末位，人口大县、农业弱县、工业小县、财政穷县，便是睢宁的标签。

　　而两年后的今日，睢宁全县信访量大幅下降，今年1～8月份，进京、赴省信访量同比下降57%、52%，睢宁由信访管理重点县变成了信访管理先进县；今年1～8月份，在徐州市统计局列统的17项主要经济指标中，睢宁有10项指标增幅位居全市第一。

　　转变的核心动力，来自于睢宁县2008年4月以来实行的以县委权力公开透明运行为核心的一系列探索创新。权力公开透明运行催化出的经济变革，已经在睢宁生动展现。

　　从“自我削权”和严管干部起步

　　两年前的睢宁，与经济落后相伴生的，是睢宁浮躁的官风和强悍的民风。一方面，睢宁的干部作风漂浮，不团结、好内讧；另一方面，群众不满意，矛盾重，上访多，“人民来信之乡”一度成为睢宁的代名词。

　　“当时的情况是群众埋怨干部，对干部充满怨气，县委县政府常常被上访群众围堵”。2007年1月发生的一起上访事件至今让睢宁县委书记王天琦记忆犹新。“睢宁县委县政府大院三面环河、一面是大门。当时单位没有食堂，一旦被上访群众堵住大门，全体工作人员就无饭可吃。那次堵了11个小时，到了晚上，所有人饿得嗷嗷叫，打电话要了一批盒饭，上访群众不让送进门。当时想了个办法，将盒饭系上绳子，从大楼后面结冰的河面上偷偷地拉过来。”

　　王天琦回忆道：“那段时间，我内心很煎熬。这一事件浓缩了当时社会生活、政治生活的弊端，一些积弊太深、太久，已经到了非解决不可的地步。”

　　2008年4月，王天琦就任睢宁县委书记，一场以自我限权与严管干部为起点的变革，也随之拉开序幕。

　　“我做的第一件事就是‘自我限权’，从制度入手，防止个人或少数人说了算。”王天琦说：“城乡规划、土地利用是一项非常重要、备受关注的权力。在以往的制度设计中，往往是为数不多的几个官员就代表着一个地方的公众利益，决定了一个地方的发展命脉，群众意愿和利害关系人的意见往往被忽略。我们就从这里开刀。”

　　2008年5月，睢宁县出台《对重要项目、重点工程、重大资金使用实行议决权和否决权分离的意见》，建立了议决权和否决权分离制衡的制度。重大事项由相关职能部门提出方案，政府常务会议决。经政府常务会议决通过后，交由县委常委会审议，县委常委会行使否决权，如果审议不通过，打回相关职能部门重新制定方案，县委常委会只保留否决权，而不参与方案的修订。这样，政府常务会议决，县委常委会否决，相互限制又相互协调，有效地限制了不当用权。

　　王天琦说：“自我限权，绝不是一个人的主观决定，而是先把制度建立起来，用制度约束自己的权力。否则，只会人走政息，不能持续，变成‘一招鲜’。”

　　睢宁县随之出台的一项措施，是推行行政审批中心“一站式”服务、“一表制”审批、“一费制”收费，使行政审批部门的自由裁量权得到了有效限制。行政审批事项由原来的434个减少到89个，审批环节由过去平均8个减少到3个，审批时限由原来的13个工作日减少到3.16个工作日。“这么做的目的是规范领导干部自由裁量权，建立了权力边界，让包括县委书记在内的所有干部做好事的能力得到增强、谋私利的空间大大缩小。”王天琦表示。

　　对土地使用制度的改革，使县委的权力得到了限制；行政审批改革的推进，使部门的行政审批权力得到了规范。所有这些，相当于初步架构了科学、有效的权力公开透明运行机制。然而，这种县委权力公开透明运行机制要达到应有的目的，还需要“人”来落实。

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